An den Präsidenten des Senats
An den Vorsitzenden und die Referentin des 5. ständigen Ausschusses (Wirtschaftsplanung, Bilanz)
An die Vorsitzenden der Parlamentarischen Fraktionen im Senat
An den Ministerpräsidenten
An den Innenminister
An die Abteilung für bürgerliche Freiheiten und Einwanderung Zentraldirektion für Einwanderung und Asyl
Zur Kenntnis an den Wirtschafts- und Finanzminister
An die Präsidentin der Abgeordnetenkammer
An den Vorsitzenden des parlamentarischen Untersuchungsausschusses zum System der Aufnahme, Identitätsfeststellung und Ausweisung sowie zu den Inhaftierungsbedingungen von Migrant*innen und den dafür eingesetzten öffentlichen Mitteln
An den Kinder- und Jugendrechtsbeauftragten
An die Zentraldirektion für Einwanderung und Integration beim Arbeits- und Sozialministerium
An den Italienischen Richterverband für Minderjährige und Familie
An das Schutzsystem für Asylsuchende und Geflüchtete (SPRAR)
An A.N.C.I. (Italienischer Städte- und Gemeinderat)
Turin, 28. Juli 2016
Außerordentliche Maßnahmen für die Aufnahme unbegleiteter Minderjähriger nach dem Gesetzesentwurf zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 113 vom 24. Juni 2016 in ein Gesetz
ASGI* ist äußerst besorgt über die Bestimmungen der „Außerordentlichen Maßnahmen für die Aufnahme unbegleiteter Minderjähriger“, die in Artikel 1-ter des Gesetzesentwurfs zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 113 vom 24. Juni 2016 in ein Gesetz vorgesehen sind, der dringende Finanzmaßnahmen für die Gebietskörperschaften und die jeweiligen Gebiete beinhaltet und am 21. Juli 2016 von der Abgeordnetenkammer genehmigt wurde.
Durch den Artikel wird ein neuer Absatz 3-bis in Artikel 19 der Gesetzesverordnung Nr. 142 vom 18. August 2015 eingeführt, nach dem der Präfekt bei zahlreichen und schnell aufeinanderfolgenden Ankünften unbegleiteter Minderjähriger gemäß Artikel 11 der Gesetzesverordnung die Inbetriebnahme temporärer Aufnahmeeinrichtungen ausschließlich für unbegleitete Minderjährige verfügen kann, wenn zeitweise keine Plätze in den staatlichen Erstaufnahmeeinrichtungen oder im SPRAR* zur Verfügung stehen und die Aufnahme durch die Gemeinde, in der sich der Minderjährige aufhält, nicht sichergestellt werden kann.
Diese Einrichtungen können jeweils maximal 50 Plätze haben. Dies steht in deutlichem Widerspruch zu den nationalen und regionalen Rechtsvorschriften für Aufnahmeeinrichtungen für Minderjährige, nach denen große Anstalten durch Wohngruppen oder kleinere Einrichtungen ersetzt werden sollen (Gesetz 184/83, Gesetz 328/2000, Ministerialdekret D.M. 308/2001).
Die Standards für temporäre Aufnahmeeinrichtungen sind auch deutlich niedriger als diejenigen, die gemäß der öffentlichen Ausschreibung für die Einreichung von Projekten vorgesehen sind, die im Sinne von AMIF* „Qualifizierung des nationalen Systems zur Erstaufnahme unbegleiteter minderjähriger Geflüchteter “ zu finanzieren sind; danach dürfen die Einrichtungen höchstens 30 Plätze haben und müssen bestimmten infrastrukturellen Anforderungen entsprechen, gemäß den diesbezüglich geltenden nationalen und regionalen Rechtsvorschriften, wie beispielsweise für die Genehmigung/Zulassung von Aufnahmeeinrichtungen für Minderjährige.
Die Unterbringungen in großen Einrichtungen führt zu einer Entpersonalisierung der Beziehungen und steht einer familiären Atmosphäre entgegen, die alle Minderjährigen benötigen; außerdem ist es dort viel schwieriger, bei auftretenden Konflikten einzugreifen und zu vermitteln. Darüber hinaus führt diese Art der Unterbringung oft zu ablehnenden Reaktionen und Feindseligkeiten seitens der Bürger, die normalerweise eher bereit sind, kleinere Einrichtungen zu akzeptieren.
Die neue Bestimmung sieht außerdem vor, dass die temporären Aufnahmeeinrichtungen die im Dekret des Innenministeriums in Artikel 19 Absatz 1 für staatliche Erstaufnahmeeinrichtungen genannten Leistungen gewährleisten müssen; dieses Dekret ist im Übrigen bis heute nicht angenommen worden.
Hier sei daran erinnert, dass gemäß genanntem Artikel 1 die unbegleiteten Minderjährigen nur „solange wie unbedingt notwendig und nicht länger als sechzig Tage ab der Identitätsfeststellung und gegebenenfalls der Altersfeststellung“ in den staatlichen Erstaufnahmeeinrichtungen untergebracht werden sollen und „auf altersgemäße Weise über die Rechte von Minderjährigen und die Ausübung dieser Rechte, einschließlich des Rechts auf Beantragung internationalen Schutzes, unterrichtet werden sollen“.
Es ist daher anzunehmen, dass in diesen Einrichtungen – wie auch in der erwähnten Ausschreibung für die sogenannten AMIF-Zentren angegeben – keine Leistungen vorgesehen sein werden, die auf die gesellschaftliche Eingliederung und die Selbstständigkeit der Minderjährigen (Einschreibung in Schulen oder Bildungszentren in der Gegend, Arbeitsvermittlung etc.) abzielen, welche hingegen von den Zweitaufnahmeeinrichtungen sichergestellt werden müssen.
Anders als für die staatlichen Erstaufnahmeeinrichtungen sieht der neue Absatz 3-bis für die Unterbringung in den temporären Aufnahmeeinrichtungen keine Höchstdauer vor; es wird lediglich bestimmt, dass die Unterbringung in diesen Einrichtungen „nur solange wie unbedingt erforderlich zu erfolgen hat, bis eine Verlegung in die in Absatz 2 und 3 dieses Artikels genannten Einrichtungen erfolgen kann“, das heißt in Einrichtungen des SPRAR* oder andere Aufnahmeeinrichtungen der örtlich zuständigen Gemeinde.
Im Übrigen ist bekannt, dass die in den AMIF-Zentren untergebrachten Minderjährigen oft deutlich länger als die vorgesehenen sechzig Tage dort verbleiben, da die Verlegung in Einrichtungen des SPRAR* (hier sei darauf hingewiesen, dass in diesem System – bis die durch die letzte Ausschreibung finanzierten Projekte starten – derzeit 1.852 Plätze zur Verfügung stehen, bei etwa 12.000 Minderjährigen Ende Mai 2016) oder die Aufnahmeeinrichtungen für Minderjährige der örtlich zuständigen Gemeinde extrem schwierig ist. Die gleichen Schwierigkeiten wird es wahrscheinlich bei der Verlegung aus den temporären Aufnahmeeinrichtungen geben.
Es ist also anzunehmen, dass die in den temporären Einrichtungen untergebrachten Minderjährigen dort sehr lange Zeit bleiben werden oder auch gar nicht in Einrichtungen des SPRAR* verlegt werden können, genauso wie es mit Erwachsenen geschieht, die in den CAS* untergebracht sind. Diese Einrichtungen werden daher de facto auch als Zweitaufnahmeeinrichtungen fungieren, jedoch mit deutlich niedrigeren Standards gegenüber denen, die laut den nationalen und regionalen Rechtsvorschriften für Einrichtungen für Minderjährige vorgesehen sind, aber auch gegenüber denjenigen Standards, die kürzlich von der Konferenz der Regionen für Zweitaufnahmeeinrichtungen für unbegleitete Minderjährige angenommen worden sind: danach dürfen die Einrichtungen höchstens 16 Plätze haben und es müssen Eingliederungsmaßnahmen für Schule, Ausbildung, Arbeit usw. umgesetzt werden. Insbesondere können die Minderjährigen, die viele Monate oder gar Jahre in den temporären Einrichtungen mit bis zu 50 Plätzen bleiben werden, nie in Prozesse sozialer Eingliederung aufgenommen werden, was schwerwiegende Konsequenzen in Form von psychologischen Problemen und Ausgrenzung der Minderjährigen haben wird.
Es sei erwähnt, dass der Gesetzesentwurf nur die Untervierzehnjährigen von der Unterbringung in den temporären Einrichtungen ausnimmt, ohne speziellen Schutz vorzusehen für besonders schutzbedürftige Minderjährige (mit schweren psychologischen Problemen, Opfer von Menschenhandel, Folter, Gewalt, Traumata durch Migration, Missbrauch usw.), im Gegensatz zu den oben erwähnten Standards für Zweitaufnahmeeinrichtungen für unbegleitete Minderjährige, die von der Konferenz der Regionen angenommen wurden und die nur für übersechzehnjährige Minderjährige angewendet werden, die nicht zu den besonders gefährdeten Gruppen gehören. Eine vierzehnjährige Minderjährige, die Opfer von Menschenhandel und Gewalt war, könnte demnach in einer temporären Einrichtung untergebracht werden.
Außerdem ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen für die Anwendung der Bestimmungen in Absatz 3-bis äußerst allgemein definiert sind: „bei zahlreichen und schnell aufeinanderfolgenden Ankünften unbegleiteter Minderjähriger, wenn die Unterbringung nicht gemäß Absatz 3 durch die Gemeinde sichergestellt werden kann“, und somit übermäßig Ermessensspielraum lassen: es ist denkbar, dass nicht nur die Behörden der Gemeinden, in denen die Geflüchteten an Land gehen, sondern auch viele Gemeinden, in denen eine beträchtliche Zahl unbegleiteter Minderjähriger ankommt, erklären werden, die Unterbringung der Minderjährigen nicht sicherstellen zu können, und daher die Präfektur um ihr Eingreifen bitten werden.
Die Möglichkeit, die Verantwortung für die Unterbringung an die Präfektur zu übergeben, bedeutet auch einen starken Negativanreiz für die Gemeinden, sich am SPRAR* zu beteiligen und geeignete Aufnahmeeinrichtungen für unbegleitete Minderjährige zu schaffen.
Folglich ist es sehr wahrscheinlich, dass das reguläre Aufnahmesystem für unbegleitete Minderjährige (im Rahmen des SPRAR* oder anderen Einrichtungen für Minderjährige der Gemeinden) zugunsten einer Ausweitung des außerordentlichen Aufnahmesystems zurückgehen wird, mit allen negativen Konsequenzen hinsichtlich eines fehlenden Schutzes der Rechte von Minderjährigen, wie oben erwähnt.
Schließlich ist nicht klar, welche Rolle die Gemeinden gegenüber den in den temporären Einrichtungen untergebrachten Minderjährigen einnehmen würden, da der Gesetzesentwurf lediglich Folgendes vorsieht: „Bei der Unterbringung eines unbegleiteten Minderjährigen in den in diesem Absatz und in Absatz 1 dieses Artikels genannten Einrichtungen informiert der Betreiber der Einrichtung die Gemeinde, in der sich die Einrichtung befindet, damit die Koordinierung mit den Diensten vor Ort erfolgen kann.“
Es ist offensichtlich, dass die hier untersuchten Bestimmungen nicht nur eine deutlich benachteiligende Behandlung der in den temporären Einrichtungen untergebrachten unbegleiteten Minderjährigen bedeuten, und zwar nicht nur gegenüber minderjährigen Italienern sondern auch gegenüber den unbegleiteten Minderjährigen, die im SPRAR* und in anderen Aufnahmeeinrichtungen der Gemeinden untergebracht sind – und zwar einzig und allein aufgrund der Verfügbarkeit freier Plätze und nicht aufgrund von Kriterien wie beispielsweise besonderer Schutzbedürftigkeit.
Unserer Ansicht nach ist diese ungleiche Behandlung in verschiedener Hinsicht diskriminierend und steht dem Wohl des Minderjährigen entgegen, was gegen unsere Verfassung sowie internationales und Gemeinschaftsrecht verstößt.
Insbesondere schreibt die UN-Kinderrechtskonvention aus dem Jahr 1989, die in Italien durch Gesetz Nr. 176/1991 ratifiziert wurde, den teilnehmenden Staaten vor, die in ihr festgelegten Rechte – darunter das Recht auf Schutz und Beistand für Minderjährige, die aus ihrem familiären Umfeld genommen sind, das Recht auf Entwicklung, Gesundheit, Bildung, angemessene Lebensbedingungen, Teilhabe etc. – „ohne jede Diskriminierung unabhängig von der Rasse, der Hautfarbe, dem Geschlecht, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen, ethnischen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, einer Behinderung, der Geburt oder des sonstigen Status des Kindes, seiner Eltern oder seines Vormunds“ (Art. 2) zu gewährleisten. Wie der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes klarstellt, gilt das Nichtdiskriminierungsgebot für alle Minderjährigen, unabhängig von Staatsangehörigkeit und Aufenthaltsstatus (vgl. Abschnitt 12, Allgemeine Bemerkung Nr. 6 (2005) zu unbegleiteten minderjährigen Geflüchteten).
Artikel 3 der Kinderrechtskonvention bestimmt außerdem: „Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist.“ Auf diesen Grundsatz wird in der Gesetzesverordnung 142/15 insbesondere hinsichtlich der Aufnahme von Minderjährigen Bezug genommen: darin ist in Art. 18 Absatz 1 bestimmt, dass „bei der Anwendung der nach dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen für die Aufnahme unbegleiteter minderjähriger Geflüchteter das Wohl des Kindes Vorrang hat, so dass für das Kind altersgerechte Lebensbedingungen in Hinblick auf Schutz, Wohlergehen und Entwicklung, auch in gesellschaftlicher Hinsicht, gewährleistet sind, in Übereinstimmung mit den Bestimmungen in Artikel 3 der Kinderrechtskonvention vom 20. November 1989, ratifiziert durch Gesetz Nr. 176 vom 27. Mai 1991“.
Jede nachteilige Behandlung minderjähriger Ausländer gegenüber minderjährigen Italienern aufgrund der Staatsangehörigkeit und jegliche ungleiche Behandlung unbegleiteter Minderjähriger gegenüber anderen unbegleiteten Minderjährigen ist verfassungswidrig wegen Verstoßes gegen Artikel 3 der Verfassung sowie gegen Artikel 117, wonach der Staat seine Gesetzgebungsgewalt in Übereinstimmung mit den Verpflichtungen des Gemeinschaftsrechts und des internationalen Rechts auszuüben hat.
Die objektiven und wesentlichen Probleme, die sich aus der Ankunft einer sehr hohen Zahl unbegleiteter Minderjähriger in schneller Folge ergeben, und die großen Schwierigkeiten der italienischen Behörden bei der Sicherstellung einer angemessenen Unterbringung der Minderjährigen müssen dringend angegangen werden, jedoch nicht durch Notmaßnahmen mit verfassungswidrigen Zügen, sondern in voller Übereinstimmung mit unserer Verfassung und dem diesbezüglichen internationalen und Gemeinschaftsrecht.
ASGI fordert daher, dass der Artikel 1-bis aus dem Gesetzesentwurf zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 113 vom 24. Juni 2016 in ein Gesetz gestrichen wird und dass Bestimmungen und Politiken angewendet werden, mit denen das reguläre System für die Aufnahme unbegleiteter Minderjähriger verstärkt und effizienter gemacht wird, insbesondere durch eine Erhöhung der Plätze für unbegleitete minderjährige Geflüchtete im Rahmen des SPRAR*, durch die Bereitstellung angemessener Mittel seitens des Staates und die Anwendung von Maßnahmen (beispielsweise Anreize oder die Einführung bestimmter Verpflichtungen), um die Teilnahme der Gemeinden an diesem System sicherzustellen.
Um die mit den zahlreichen und schnell aufeinanderfolgenden Ankünften zusammenhängenden Probleme wirksam anzugehen, muss außerdem dringend vermieden werden, dass die unbegleiteten Minderjährigen auf einige wenige Regionen konzentriert werden, insbesondere Sizilien, wo bis heute etwa ein Drittel der unbegleiteten minderjährigen Geflüchteten in Italien aufgenommen wurde.
Während die Verteilung der erwachsenen Geflüchteten auf die verschiedenen Regionen im Rahmen einer nationalen Koordinierung abgestimmt wird, ist ein solcher Mechanismus für die Aufnahme Minderjähriger nicht vorgesehen. Folglich obliegt die Unterbringung der unbegleiteten Minderjährigen, die nicht in AMIF-Zentren oder Einrichtungen des SPRAR* verlegt werden, der Gemeinde, in der die Minderjährigen angekommen sind oder aufgegriffen wurden.
Damit ein gewisses Maß der Verteilung unbegleiteter Minderjähriger auf die Regionen und Gemeinden gewährleistet ist, fordert ASGI, dass keine CAS* für Minderjährige eingerichtet werden, sondern die Verteilung im Rahmen des regulären Aufnahmesystems gefördert wird, nach den vom Nationalen Koordinierungstisch in Absprache mit der Conferenza Unificata* vereinbarten Modalitäten.
Zu diesem Zweck wird folgende Änderung des Artikels 19 Absatz 3 der Gesetzesverordnung 142/15 gefordert:
„Sollten in den in Absätzen 1 und 2 genannten Einrichtungen vorübergehend keine Plätze verfügbar sein, werden Fürsorgeleistungen und Unterbringung des Minderjährigen vorübergehend durch die öffentliche Behörde der Gemeinde, in der sich der Minderjährige befindet, sichergestellt, vorbehaltlich einer möglichen Verlegung des Minderjährigen in eine andere Gemeinde, die nach den vom Nationalen Koordinierungstisch festgelegten, in Artikel 16 genannten Kriterien bestimmt wird, unter vorrangiger Berücksichtigung des Wohl des Kindes. Die Gemeinden, die die Unterbringung gemäß diesem Absatz sicherstellen, haben Zugang zu den vom Innenministerium im Rahmen des nationalen Fonds für die Aufnahme unbegleiteter minderjähriger Geflüchteter bereitgestellten Förderungen gemäß Artikel 1 Absatz 181 des Gesetzes Nr. 190 vom 23. Dezember 2014, im Rahmen der verfügbaren Mittel dieses Fonds.“
Schließlich geben wir noch Folgendes zu bedenken: Wenn die Gemeinden die Möglichkeit haben, sich zur Aufnahme von zwei oder drei unbegleiteten Minderjährigen in einer Wohngruppe für Minderjährige bereit zu erklären, ohne sich zur Einrichtung eines SPRAR* zu verpflichten, könnte dies dazu führen, dass sich der Kreis der Gemeinden, die sich zu einer Aufnahme bereit erklären, erweitert: nach einer ersten begrenzten Erfahrung könnten diese sich möglicherweise vorstellen, Teil des SPRAR zu werden.
Für weitere Klärungen stehen wir gern zur Verfügung.
Freundliche Grüße
RA Lorenzo Trucco
Vorsitzender des A.S.G.I.
* A.S.G.I. - Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione: Verein für juristische Studien zur Immigration
* SPRAR - Sistema di protezione per rifugiati e richiedenti asilo: Schutzsystem für Asylsuchende und Geflüchtete
* CAS – Centro di Accoglienza Straordinaria: außerordentliches Aufnahmezentrum
* AMIF: Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds
* Conferenza Unificata: Gemeinsame Konferenz von Staat, Regionen und Gebietskörperschaften
Aus dem Italienischen übersetzt von Renate Albrecht. Originaltext: http://www.asgi.it/wp-content/uploads/2016/08/2016_Osservazioni_al_DDL_conversione_DL_113_2016.pdf
